我国土地资源类型很多，除耕地外还有林地、草地、水体、园地、未利用地、道路、沙地、滩涂等。查清国土资源家底，既是保证国民经济发展规划科学性的现实需要，也是合理开发、高效利用自然资源的实际需求，可以为按照科学规律、自然规律、经济规律、社会规律进行决策提供客观依据。

为此，改革开放之后

 

我国先后开展了三次全国范围的土地资源调查

 

目前正在开展的第三次全国国土调查已

 

全面进入国家级核查阶段

 

01、前两次全国土地调查概况

 

1978年改革开放后，我国的中心工作转移到经济建设上来。开展经济建设的首要方针是坚持实事求是，依科学精神制定国民经济发展规划。为了保证国民经济发展规划和农业区划的科学性，首先要查清土地资源。1978年3月全国科学大会召开，决定编制1978~1985年全国科学技术发展规划纲要，其中，全国农业自然资源调查和农业区划研究被列入全国科学规划纲要108项重点科研项目的第一项。全国科学大会后，国务院决定成立全国农业自然资源调查和农业区划委员会（国家农委），作为国务院主管农业的办事机构。机构和人员确立后，决定先完成遥感省级调查，查清全国主要土地类型，重点是耕地、林地、草地等资源的面积和分布，而后从国家需要出发逐步开展全国土地县级详查和乡镇精查。《全国土地遥感调查方案》批准后，1980年5月全国土地遥感省级调查正式起航，先后完成全国土地省级概查、全国土地第一次和第二次县级详查和乡镇精查。

 

　　1980~1983年，完成全国土地省级遥感概查，全国土地调查面积143亿亩，耕地约21.2亿亩，林地约28.8亿亩，草地约40.2亿亩（15个一级类和省区面积调查）。

 

　　1984~1996年，完成全国第一次县级详查，全国土地调查面积142.6亿亩，耕地约20.23亿亩，林地约33.8亿亩，草地约39.84亿亩（8个一级类，46个二级类和权属调查）。

 

　　2006~2012年，完成全国第二次县级详查，全国土地调查面积142.12亿亩，耕地约20.3亿亩，林地约38.1亿亩，草地约43.1亿亩；（12个一级类，57个二级类和权属调查，其中包括1.5亿个图斑、71.3万个村、7.26万平方公里城镇精查）。

 

　　前两次全国土地调查初步查清了全国31个省、2859个县、12个一级类、57个二级类、1.5亿个地类图斑、71.3万个村、7.26万平方公里城镇翔实的土地利用，耕地、园地、林地、草地、城镇、道路、河湖等分类信息、权属信息和分布，并建立了四级行政土地管理空间数据库，为党中央、国务院宏观决策和战略规划制定提供了科学真实的数据支撑。

 

02、前两次全国土地调查概况

 

土地既是资产又是资源。全国土地调查是为了查清各类型土地的面积、数量、分布、权属以及各种比例尺的土地利用现状，是最新、最精准的国情国力信息，为国家和省市县经济建设和社会发展、规划、计划、布局、项目设计和施工，提供了最新的土地利用现势资料。全国土地调查成果在国家中长期发展规划、国家新型城镇化规划、“一带一路”倡议、京津冀协同发展规划纲要、长江经济带建设、国家生态保护建设中，已成为重要数据和图件支撑。

 

 

 

　　同时，土地调查信息为各级地方政府掌握本地土地利用态势提供科学真实的数据和分布图件。各省、市、县编制各类规划计划，进行多方面经济建设、优化本地区国土空间布局、建设本地域美丽生态环境，以及不断改善本地人民居住和建设环境，均要以最新土地调查的数据和图件为基础。

 

 

 

　　在国务院各专业部门或众多国有企业进行与土地有关的规划计划时，均要依据最新土地调查图件和数据为基础或参考。在国家人口、农业、经济、水情、荒漠化、生态、土壤污染、生物多样性等众多国情国力调查，以及扶贫搬迁、灾后重建、抗震救灾等众多建设中，均要参考最新土地调查数据和图件。

 

 

 

　　最新的土地调查数据和图件的更新，尤其是信息化技术的应用，创新了土地管理的新途径，提高了全国土地管理的信息化水平。编制规划计划、高效耕地保护、基本农田建设、土地督查监管、一张图管理平台等，都大大提高了土地管理的科学性和工作效率。

 

 

03、土地调查成果的应用领域 

 

✦ 在制定国民经济和社会发展规划中的应用

 

各省市县在没有县级土地详查之前，各县市编制五年经济发展规划中，均沿用统计数据作为依据，在党委和政府讨论批准县土地详查成果以后，均采用土地详查成果取代土地统计数据，利用土地详查面积作为编制五年经济发展规划的基础。

 

　　如：北京市土地调查新成果为市政府提供科学决策依据，在加快推进疏解非首都核心功能、京津冀协同发展规划和生态文明建设中，在调整产业结构、优化城市布局、相关规划修编、划定生态红线工作中发挥了重要支撑作用。同时，为北京制定突发事件总体应急预案、建立制止和查处违法用地违法建设联动工作机制、促进西部山区生态公益林生态效益、加快西部山区转型发展、推进城市空间立体绿化建设中起到基础支撑作用。

 

　　此外，在各省、市众多大型工程项目中使用土地详查成果进行规划设计，还有的省市以土地详查的面积数据为基础编制国民经济和社会发展计划。

 

✦  在公路、铁路规划和施工中的应用

 

　　“要致富、先修路” 是发展经济的重要决策。在全面建成小康的道路上，为了促进和保证物流人流的迅速、安全、高效运输，不仅要实现村村通公路，还要优化、创新发展航空、高速公路、高速铁路。在国家交通网规划布局中，为了保证交通路线优化的同时，尽可能节约土地资源，多利用荒地、沙石地，少占不占耕地，尤其是不占基本农田。

 

✦  在水利工程、水库修建、移民搬迁中的应用

 

　　在长江三峡大坝工程规划建设、黄河小浪底枢纽工程规划以及众多水库建设中，工程建设占用耕地面积、移民搬迁规划、移民补偿、搬迁选址、移民居住地建设、土地开发规划、企业搬迁规划、水土保持工程等建设，均是在土地利用现状图的基础上进行的。同时，还要利用土地详查资料派生出多种精准专题图，如：坡度图、耕地类型图、居民地分布人口图、数字高程模型、土地类型分布图等，为库区工程和其他水电工程规划、设计、施工、移民提供优质服务，保障了水利工程的顺利完成。

 

✦  曾经在编制土地利用总体规划中得到应用

 

　　过去，开展土地利用总体规划编制的目的是：对现有土地资源实行科学、有计划的用途管理，对国民经济和社会发展中各行各业用地单位进行有计划的宏观调控，综合多方需求、保护优质耕地、协调用地矛盾、保证生态优化。在未进行土地详查之前，家底不清，规划不实。在完成全国土地利用县级遥感详查之后，取得了全国土地利用类型的数量和分布，为过去各省市县编制土地利用总体规划打下基础。

 

　　过去，编制土地利用总体规划，强化了各级政府对土地利用的宏观调控和微观管理，从土地利用现状和多方需要出发提出优化用地方案，对辖区内各经济建设和社会发展部门的用地需求进行协调和分配，对有限土地资源实施严格管理，充分发挥了各类土地的生产潜力，促进了经济建设协调发展。

 

　　在960万平方公里的国土上，高原山地面积辽阔，能够供生产粮棉油的耕地很少，其中优质良田更少。为此，必须节约利用每一寸土地，既要保建设又要保粮食生产。

 

✦  在解决土地权属纠纷、行政境界确权中的应用

 

　　由于历史众多原因，不少县乡村的行政境界存在土地权属纠纷。第一次全国土地利用县级遥感详查在进行航片图斑分类外业调查的同时，全面调查了土地的行政境界线和权属界线的位置、走向和形状，既有文字说明又有权属双方签字，还有权属界线图。这些权属调查图件在处理行政划界和土地权属纠纷中，能起到精准定位的证明，科学有据，说服力强，具有一定行政权威，在参与解决土地权属争议中发挥了重要作用。

 

✦  在基本农田划定、保护、管理中的应用

 

　　为了保证经济建设稳定发展，保证全国人民生活必需的粮棉油的生产和供应，不仅需要有足够数量的耕地，还要有足够质量优良的耕地。由于我国山地多、平原少，耕地质量存在较大差异，为了保证粮棉油作物的稳定生产，国务院决定建立基本农田保护机制，在现有耕地基础上，对耕地质量进行评估分级，把质量较好的耕地划为重点保护的基本农田。在基本农田划定分级标准试点基础上，1992年国务院批准下发《关于在全国开展基本农田保护工作的请示》。全国各省市县在划定基本农田工作中，全部是按照基本农田保护条例的规定，充分利用土地利用详查的图件和数据进行的。

 

✦  在农业普查、农业区划、调整农业结构中的应用

 

　　为了保证我国农业的良性可持续发展，1994年国务院颁布《关于开展第一次全国农业普查的通知》。各省市县在组织农业普查工作中充分利用已经完成的土地利用现状图和地类面积数据，按农业普查要求进行变更调查，而后深入进行耕地数量、质量、分布、土地利用率、土地垦殖率、土地后备资源等专项调查。农业普查由于充分利用土地详查数据和土地利用现状图做基础进行变更调查，不仅保证了土地利用类型图斑的面积精度，更符合农业生产需要，还节省了大量人力、物力、财力，充分协调了土地管理和农业生产管理两种政府职能的良性配合。

 

　　用于科学编制农业区划。众多省市县的农业区划办公室以土地详查成果为依据，在土地利用现状图上正确标绘出闲散地、废弃地的分布，并按照土地详查汇总数据对未利用土地的利用类型现状进行汇总，而后根据具体地类制定利用方案。如：在黄淮海平原中低产田的开发改造中，根据土地详查成果科学标定了中低产田的分布和面积，不仅提高了农业区划的工作效率，而且保证了农业区划的质量和科学性。

 

　　直接利用土地详查成果调整不同类型土地的种植结构。根据不同县区的水田、水浇地、菜地、旱地的数量比例和分布，对农业种植结构中不尽合理、不尽科学的种植比例进行调整，从区域农业生态的特征和客观存在出发，使农业生产结构更加科学，进而提高土地的生产效益。

 

　　整体分析，优化农业生态布局。以河北邯郸为例，在土地详查完成后按照土地详查的面积成果和地类分布，优化了农业种植结构方案：西部地区发挥矿产优势，实行以工养农、建立林、农综合发展的工矿开发区；中部平原以城市发展为主体的菜、粮、瓜果、副食供应后勤保障区；东部冲积平原区土质较好，规划为农、棉、经济作物区。由于布局科学，取得较好的社会和经济效益。

 

　　大力发展为城市服务的菜篮子工程。为了保证城市蔬菜和副食供应，综合开发菜、鱼、肉、蛋、奶的生产，各地在土地利用现状图的基础上，组织编制了蔬菜生产基地规划图、副食品基地规划图和说明书。在执行过程中，根据土地详查成果调整了种植结构，下达了蔬菜和副食生产任务，扩大蔬菜种植面积，总产量提高，保证了全市菜篮子的需要。

 

　　积极改进土地的大农业布局，合理开发利用荒废土地。可以根据土地详查取得的数据科学调整耕地的农林牧布局，调整粮棉等各类作物的种植面积，从而取得较好的生态、社会、经济效益。

 

　　因地调整农业生产结构，积极开发山丘、水网资源。根据土地详查对零星飞地的调查资料、面积、分布、权属等进行多方协商，以有利于生产和管理为原则，通过合理调整合理土地交换，取得良好的效益。

 

✦  在土地开发、荒山荒坡改造中的应用

 

　　通过对全国土地利用类型、数量、分布的分析发现，未利用土地、有开发利用价值的土地、对现代和今后有重大利用价值而未认识的土地、有待整理改造提高利用价值的土地相当多。所以，土地开发和土地整治的空间十分可观，如何创新开发利用这些土地，仍是目前和今后关乎中华民族振兴发展的重大命题。

 

✦  在中低产田改造和土地复垦中的利用

 

　　在全国土地利用详查完成后，不少省市发现虽然耕地不少，但粮食产量并不多，主要存在相当数量的中低产田（亩产量过不了百斤）。为了提高粮食产量，有关省市因地制宜，从解决实际问题出发，对不同因素存在的产量不高，对症下药，充分利用土地详查成果，在土地利用现状图上标定中低产田的图斑位置、分布和面积，而后制定改造利用方案，取得改造利用效益。

 

✦  在植树造林、退耕还林及土地整治中的应用

 

　　我国是多山国家，历史上众多山区居民为了生活需要，不论低山丘陵、陡坡缓坡均开发耕地种粮食，由于山势陡峻水土流失严重，造成生态环境破坏。为此，国务院决定在部分地区实施退耕还林、退耕还牧。按照要求凡坡度大于25度以上的耕地都要对其坡度、位置、面积、数量进行准确调查，必须退耕还林，随着坡度增大就要优先考虑退耕。例如：河北省利用土地详查成果进行林业资源调查，查清林地、园地的分布和数量，对林业普查成果进行补充、修改、完善，提高了林业资源精度。在补充调查林业资源精度基础上，修改林业植树造林规划，为优化荒山绿化提供了科学依据。

 

04、进一步完善国土调查的思考 

 

从实践来看，目前全国国土调查尚存在部分理论问题有待研究完善，部分技术缺陷有待创新和提高，还有部分重要土地类型尚未调查，有待技术成熟后分批分期逐步完成调查。

 

　　笔者认为，组织内水、领海资源调查十分必要。我国渤海、黄海、东海、南海等海域面积辽阔，资源丰富，是我国国土的重要组成部分，有着极大的开发利用空间；开展内海领海海底地形控制测量和测图，为海底资源开发利用提供精确定位和控制；开展海岛、岛礁、海岛滩涂，类型、面积、数量、质量、权属、利用现状详查。

 

　　沿海滩涂是沿海潮侵地带，是陆地和海洋的过渡地带，是国土面积的组成部分，有着十分重要的政治、经济、军事意义。从20世纪80年代开始，我国进行过海岸带滩涂资源调查，取得部分调查成果。建议在新一轮国土调查中，进一步开展沿海滩涂资源调查。

 

　　此外，应改进调查技术手段，确保调查精准度。1953年我国使用苏联高斯投影生产大比例尺地图。1980年以来，我国用于省级概查、第一二次全国县级土地详查等工作中使用。

 

　　笔者认为，今后在可能条件下应该尽可能完成全线和行政界线经纬度坐标实测及土地调查经纬度控制点实测。我国北斗全球定位系统的完善和应用，取代了目前数据库中全部行政界线、权属线、图斑线的图解经纬度坐标，从而可以保证全国大地控制测量，也使航测制图、国土调查、国民经济建设用图精度得到保障。