5月5日，新华社授权发布《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》（以下简称《意见》），国家发改委规划司司长陈亚军在新闻发布会上提出，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系是一项长期历史任务，需要整体谋划、明确方向。在改革的过程中，需要把握好5条大的原则：一是坚持遵循规律、把握方向；二是坚持整体谋划、重点突破；三是坚持因地制宜、循序渐进；四是坚持守住底线、防范风险；五是坚持农民主体、共享发展。

为了使各方面更加深入地了解和把握文件的相关内容，国家发展改革委发展战略和规划司司长陈亚军先生，副司长周南女士，处长刘春雨先生在新闻发布会上介绍文件的相关情况，并答记者问。

问：当下推进城乡融合发展的意义和重要性是什么？将会产生哪些深远影响？

陈亚军：从现阶段来说，推动城乡融合发展有着现实而深刻的时代背景，也有着重大而深远的历史意义。

1、城乡融合发展是破解新时代社会主要矛盾的关键抓手。

十九大指出，我们社会主要矛盾已经转化为人民群众日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。我国最大的不平衡其实是城乡关系的不平衡，最大的不充分其实是乡村发展的不充分。我们仍然处于并将长期处于社会主义初级阶段的特征，很大程度上就表现在城乡的二元结构上。解决发展的不平衡、不充分问题，不断满足广大农民群众日益增长的美好生活需要，在很大程度上需要依靠城乡融合发展和乡村振兴。

2、城乡融合发展也是国家现代化的重要标志。

我们国家的现代化其实是工业化、城镇化、信息化、农业现代化并列发展的过程，“四化”同步发展是我国现代化建设的核心内容，也是核心的任务。在这“四化”里，工业化处于主导地位，是发展的动力；农业现代化是重要的基础，也是发展的根基；信息化具有后发优势，可以为我们的发展注入新的活力；城镇化其实是一个载体和平台，承接着工业化和信息化发展的空间，带动着农业农村的现代化加快发展，也发挥着不可替代的融合作用。如何处理好“四化”关系，特别是如何处理好工农关系和城乡关系，在一定程度上决定着我们现代化的成败。因此，我们说城乡融合发展既是城乡现代化的抓手，也是重要的标志。

3、城乡融合发展是拓展发展空间的一个强劲动力。

因为我国最大的发展潜力和后劲在乡村，推动城乡融合发展和乡村振兴、促进乡村资源要素与全国大市场相对接，能够释放出可观的改革红利，也能够带动经济社会持续发展。

4、建立城乡融合发展体制机制和政策体系是实现乡村振兴和农业农村现代化的重要制度保障。

乡村振兴不能就乡村来谈乡村，必须走以城带乡、以工促农的路子，在城乡融合发展中来破解它的一些难题。

问：文件当中提到的承包地、宅基地和集体经营性建设用地改革，与现行相关的法律法规、规定有一些不一样的地方，请问如何协调解决？

刘春雨：党的十八大以来，农村土地制度改革取得了不少新的突破，但是距离城乡土地的统筹高效、集约利用，距离真正建成城乡统一的建设用地市场，距离使每一寸土地都能释放出更多的发展活力和生产力，距离让广大农民平等共享城镇化过程中的土地增值收益还有很长的路要走，因此《意见》提出了农村土地制度改革的若干举措。

第一项举措，农村集体经营性建设用地入市的制度。核心是要夯实土地的产权基础，建立城乡统一的建设用地市场。《意见》主要提出了要允许农村集体经营性建设用地入市，允许村集体依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市。这是盘活农村存量建设用地的重要改革措施，在改革中就要注意以下几个问题：

01.推进要有序，要按照国家统一部署来实施。

《意见》提出到2022年城乡统一的建设用地市场要基本建成，到2035年城乡统一的建设用地市场要全面形成。目前农村集体经营性建设用地入市这项改革还是在部分地区开展试点，未来在全国范围内普遍推开的路径和时间节点，要视土地管理法的修改情况和国家统一部署来安排，要在修法的基础上进行全面推开。

02.推进要稳慎，要严守底线、防范风险。

在推进农村集体经营性建设用地入市过程中，要严格守住土地所有制的性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损，不能把集体所有制改没了、耕地改少了、农民利益受损了。此外，也要重点守住生态保护的红线，守住乡村文化的根脉，还要有效防范各类政治、经济、社会等有可能发生的潜在风险。

03.以农民为主体，充分尊重农民的意愿。

土地制度改革事关农民的切身利益，所以要以维护农民的基本权益为底线，绝不能代替农民作主，不能强迫农民选择，要真正让农民得到改革的红利。

04.前提要满足，不能一哄而上，随意改变用途。

要把农村集体经营性建设用地入市的基础做扎实，确保待入市的土地符合空间规划、用途管制和依法取得，不得突破现有规划，不得随意改变土地用途，不得出现违法用地的行为。

第二项举措，改革完善农村承包地制度。这主要是进一步让农民吃上“定心丸”，抓紧落实第二轮土地承包到期后再延长30年的政策，要平等保护并且进一步放活承包地经营权，为现代农业的发展提供更加可靠的制度保障。在此过程中，需要注意的是承包地的农业用途不能改变，农民利益要得到充分保护，而且要坚持因地制宜，宜大则大，宜小则小，不搞“一刀切”式的土地规模经营。

第三项举措，稳慎改革农村宅基地制度。习近平总书记讲过，农村闲置农房放在那里任其破败是一个大浪费，但是利用起来却是一笔大资源，可以重点结合发展乡村旅游业，适当放活一些。在此过程中，需要注意的是城里人到农村买宅基地的口子不能开，按规划严格实行土地用途管制的原则不能突破，严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。

问：文件里面说，要放开放宽除个别超大城市的户籍限制，请问这个考虑是什么？放开放宽落户限制与超大、特大城市调控人口规模的矛盾如何协调？

陈亚军：城乡融合发展体制机制里提出的五大任务当中，第一条的任务就是建立健全城乡要素合理配置的体制机制。所谓要素就是人、地、钱等等。这条任务里，人是放在首要来说的。其实农业转移人口市民化是新型城镇化的首要任务，也是核心任务。我们说以人为本的新型城镇化，首先要解决的是农业转移人口市民化的问题。解决好这个问题，对促进城乡劳动力自由流动、全社会劳动生产力的提高、农民工群体收入的增长和国内消费市场的扩大等等，都具有重要的意义，同时对社会大局的稳定也意义重大。到目前为止，我们还有两亿多的农民工在城市里就业和生活，但是没有在城市落户，也没有完全享受到城镇基本公共服务。

解决市民化问题的途径也很明确，就是“两条腿一块走”。第一条腿是落户，要促进有条件、有能力在城市稳定就业生活的农业转移人口落户，这样他们可以完全享有城市的公共服务。原来有接近三亿的城市非户籍常住人口，一亿人通过落户解决，余下的要通过居住证制度全覆盖，实现以居住证为载体提供城镇基本公共服务。截至2018底，仍有2.26亿已成为城镇常住人口但尚未落户城市的农业转移人口，其中65%分布在地级以上的城市，基本上是大城市。因此，我们说要解决好落户的问题，需要大中小城市和小城镇联动，光靠小城镇、小城市其实解决不了这个问题，需要推动大中小城市放开放宽落户限制。

这个问题提出来以后，社会上也有一些误读。我认为要把握好对农业转移人口市民化意义的认识，还要把握好政策的内涵，避免引起对政策的误读或者曲解。我们认为，不能片面理解为这是抢人大战，也不能片面地理解为这是放松房地产调控。

首先，不能搞选择性的改革。解决农民工的落户问题首先是坚持存量优先、带动增量的原则。存量优先是什么意思？就是指已经在城市长期就业、工作、居住的这部分农业转移人口，特别是举家迁徙的，还有新生代农民工，以及农村学生升学和参军进入城镇的。这些重点人群才是落户的重点，而不是说片面的去抢人才。城市需要人才，但是更需要不同层次的人口，绝不能搞选择性落户，这是政策里面需要把握好的东西。

第二是放宽落户不等于放松对房地产的调控。不管户籍制度怎么改，习近平总书记提出的“房子是用来住的，不是用来炒的”这个定位是必须坚持、不能动摇的。因此应该始终把房地产平稳健康发展这个底线坚持好，城市既要满足刚性和改善性的住房需求，同时又要坚决避免投机者借机“钻空子”，落实好一城一策、因城施策、城市政府主体责任的长效调控机制，防止房价大起大落。

第三是消除城市落户的限制并不是放弃对人口的因城施策。国家新型城镇化规划也明确提出，特大城市可以采取积分制等方式来设置阶梯式的落户通道，调控落户规模和节奏。我们说的放开放宽其实和这个是一致的。因此超大城市、特大城市要更多的通过优化积分落户的政策来调控人口，既要留下愿意来城市发展、能为城市做出贡献的人口，又要立足城市功能定位，防止无序的蔓延。同时个别的超大城市、特大城市还是要严格把握好人口总量控制的这条线，合理疏解中心城区非核心功能，引导人口合理的流动和分布，防止“大城市病”的发生。

问：如何分步走分阶段地推进实施城乡融合发展体制机制改革？

刘春雨：建立健全城乡融合发展的体制机制和政策体系，这个时间表、路线图、优先序，我们是按照实现“两个一百年”奋斗目标的战略部署，并且与乡村振兴战略规划进行了紧密衔接。主要是分三步走。

第一步，是与乡村振兴战略规划期相一致，到2020年城乡融合发展的体制机制初步建立。

从2018年到2022年是实施乡村振兴战略规划的第一个五年，迫切需要城乡融合发展的体制机制改革作为根本的制度保障。2022年这个时间节点，要努力做到城乡要素自由流动的制度性通道要基本打通，除个别超大城市外的城市落户限制要放开放宽，城乡统一的建设用地市场要基本建成，农村产权保护交易制度框架要基本形成，经济发达地区、都市圈和城市郊区在体制机制改革上要率先取得突破。

第二步，是与中国基本实现现代化的时间节点相一致，到2035年城乡融合发展的体制机制更加完善。

这个时间节点要努力做到城乡发展差距和居民生活水平差距要显著缩小，城乡有序流动的人口迁徙制度要基本建立，城乡统一建设用地市场要全面形成，城乡普惠金融服务体系要全面建成，基本公共服务均等化要基本实现，农业农村现代化要基本实现。

第三步，是与中国全面实现现代化的时间节点相一致，到本世纪中叶2050年左右，城乡融合发展的体制机制成熟定型，这时要努力做到城乡全面融合、乡村全面振兴、全体人民共同富裕基本实现。

在推动《意见》落地生效的过程中，总的工作方法是：建立中央统筹、省负总责、市县抓落实的工作机制。中央层面负责对体制机制改革、政策安排进行顶层设计；省级层面负责统筹制定本地区的实施方案、实施路径，提出务实管用的措施；市县层面负责推动改革举措和政策措施的落实落地。具体的工作措施：

01.加强党的领导，确保党在推动城乡融合发展过程中始终总揽全局、协调各方，为各项工作提供坚强的政治保障。

02.强化分工协作。国家发改委将牵头建立城乡融合发展工作部际协同推进机制，各有关部门要围绕土地、人口、财政、金融和产权等方面的任务制定细化的配套改革方案。

03.压实地方责任。地方党委和政府要增强主体责任意识，当好改革的促进派和实干家。

04.注重试点引路。选择有一定基础的市县两级设立国家城乡融合发展试验区，支持制度改革和政策安排率先落地，先行先试，观照全局，为城乡融合发展的面上改革引路探路。

问：文件提出要实现城乡基础设施统一规划、统一建设、统一管护，这是一个全新的提法，请问有哪些制度安排？

周南：从国际经验看，率先推动城乡基础设施的互联互通是发达国家城乡融合发展的一个最直接的措施，贯穿在城镇化的各个阶段。这些年来，我们农村的基础设施建设应该说取得了长足进步。但是和城市比还是十分滞后的。所以这次《意见》提出要加快实现城乡基础设施统一规划、统一建设、统一管护，同时还提出先建机制、后建工程。

1、要建立城乡基础设施一体化规划的机制

这是基础设施统一发展的前提。关键是要以县或市这样的一个范围作为整体，统筹规划城乡的道路、供水、供电、信息基础设施、广播电视、防洪、垃圾污水等基础设施的建设，重点是推动城乡路网的一体规划设计，畅通城乡交通运输连接，实现县乡村（户）的道路连接，城乡道路客运也要一体化。要统筹规划重要的市政公用设施，推动向城市郊区的乡村和规模比较大的中心镇延伸，统筹规划城乡污染物收运处理体系，严防城市的污染上山下乡，因地制宜统筹处理城乡的垃圾污水。

2、要健全城乡基础设施一体化的建设机制

主要是明确乡村基础设施的公共产品的定位，构建事权清晰、权责一致、中央支持、省级统筹、市县负责的机制。要按照公益性和经营性对基础设施进行区分，公益性的基础设施建设政府要担起来，经营性的就交给市场，以此为原则健全分级分类的投入机制。

3、建立城乡基础设施一体化管护机制

由于乡村分散化的特点，所以基础设施建成以后的长期运营和养护成本相对比较高，这也是长期以来工作的一个难点。我们这次提出要更好的运用市场化的手段来解决这个问题，合理确定城乡基础设施统一管护运行模式，对公益性的设施，比如城乡道路，管护和运营应纳入一般公共财政预算，并且鼓励政府用购买服务的方式来引入专业化的企业，提高管护的市场化程度。当然，城市里面的基础设施建设运营企业现在很多还是事业单位，要对其进行市场化改革，使其专业化、市场化程度更高，要按照企业化的模式来运行，它才有可能到乡村去承担起相应的基本公共服务运营管护的职责。

问：请问城乡融合发展改革的大方向是什么？

陈亚军：城乡融合发展的文件里面谈到的体制机制，也就是改革的主要任务是五大方面。

一是城乡融合的改革，把握了一个总方针，即从坚持农业农村优先发展这个角度出发，落脚到农业农村发展和农业现代化。要发挥农民在乡村振兴中的主体作用，要尊重农民的意愿，切实保护农民的权益，推动农业全面升级，农村全面进步和农民全面发展，不断提升农民的获得感、幸福感、安全感。

二是协同推进乡村振兴战略和新型城镇化战略。必须协同推进乡村振兴和城镇化的战略，做到城市和农村互促共进、共同繁荣。

三是明确了改革目标，就是缩小城乡发展差距和居民生活水平的差距。参照国际的经验，大多数发达国家或者是现代化国家，城乡收入差距基本在1.6：1的水平，现在我们的差距还是比较大的，因此在这方面还需要不断的、持续的努力。

四是改革以完善产权制度和要素市场化配置为重点，来破除体制机制的弊端，促进城乡要素自由流动、平衡交换和公共资源合理的配置。特别是要破除户籍、土地、资本、公共服务等方面的体制机制的弊端，解决好人、地、钱、公共服务、基础设施等方面的问题，这样才能为乡村的振兴注入新的活力。

同时，在改革路径上也强调了要因地制宜、循序渐进。各个地方的发展水平不一样，城乡融合发展的阶段不一样，乡村发展的差异性很大，因此不能搞成全国“一刀切”。要分类施策、梯次推进，同时还要搞试点先行、久久为功，努力形成一个符合各地实际的、各具特色的改革路径和城乡融合发展模式。当然，在目标里面也提出了到2022年，我们可以推动经济发达地区、都市圈和城市郊区，在体制机制改革中率先取得突破，这样为其他地区今后的突破提供一种示范和引领。

问：《意见》在促进城乡产业协同发展方面提出了哪些具体举措？

周南：未来的乡村经济应该是以现代农业为基础，以一二三产融合发展以及乡村文化旅游等为补充的多元化经济。要实现乡村经济的多元化和农业全产业链发展，城乡之间要产业协同，核心是要用城市的科技，特别是跟农业相关的科学技术来改造乡村的传统农业，用城市的工业来延长农业的产业链条，用城市的互联网产业等服务业丰富农村的产业业态。具体的改革举措，《意见》里提出以下几个方面：

01.构建农村一二三产业融合发展体系，依托“互联网+”和“双创”推动农业生产经营模式转变，健全乡村旅游、休闲农业、民宿经济、农耕文化体验、健康养老等新业态培育机制，完善农村电子商务支持政策，实现城乡生产与消费多层次对接。

02.适应居民消费升级趋势，制定便利市场准入、加强事中事后监管政策，制定相关标准，引导乡村新产业改善服务环境、提升品质。

03.在年度新增建设用地计划指标中安排一定比例支持乡村新产业新业态发展，探索实行混合用地等方式。

04.严格农业设施用地管理，满足合理需求。

除了这些改革举措以外，实现城乡的产业融合发展，其实是需要一些空间载体的，不是所有的乡村每一寸土地上都适合做一二三产业融合发展。适合做这些事情的地方，大概有几种具体的形态，在《意见》里提了五种。

一是把特色小镇作为城乡要素融合的重要载体，打造集聚特色产业的创新创业生态圈。

二是把农业园区作为重要的平台，优化提升各类农业园区。

三是完善小城镇连接城乡的功能，让它承接一定的产业和公共服务。

四是探索美丽乡村的特色化差异化发展方式，盘活用好乡村的资源资产。

五是创建一批城乡融合典型项目。我们特别希望探索通过市场化方式建立一个城乡融合发展基金，用来引导社会资本，重点培育一批国家层面的城乡融合典型项目，让它形成示范带动效应。我们希望通过一段时间的培育，这些空间载体能够更多的承载人口、产业集聚，成为城乡产业协同发展的先行区。